1. 사건개요

피청구인은 청구인을 2010년도 확정정산 대상 사업장으로 선정하고 청구인에게 관련자료의 제출을 요청하여 검토한 결과 청구인의 사업 중 건설공사 부분의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않는다는 이유로 건설공사 부분의 임금총액을 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 결정한 후 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 및 고용보험의 보험료를 산출하여 2010. 10. 27. 청구인에게 2008년도 확정보험료 8,324만 8,840원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장

가. 관련법령에 실제의 임금총액을 결정하기 어려울 때 고용노동부장관이 고시하는 노무비율을 사용하여 결정할 수 있다고 규정하고 있는데, 2008년도의 경우 하도급 공사금액의 약 95%에 대한 노무비 증빙자료인 ‘근로자공제회신고 임금내역’을 제출하였고 나머지 5% 정도만 하도급업체의 휴업, 폐업, 이전 등으로 자료수집에 한계가 있어 증빙자료를 제출하지 못했음에도 노무비율을 사용하여 임금총액을 결정한 것은 부당하고, 청구인이 증빙자료를 제출하지 못한 부분의 임금내역에 대해서는 피청구인이 관할 세무관서에 협조를 요청하거나 추정치를 가지고 보험료를 부과해야 할 것임에도 피청구인은 아무런 노력도 하지 않은 채 노무비가 10%도 채 증빙되지 않아 노무비율을 사용하여 보험료를 부과한 판례를 거론하며 노무비율을 적용한 것은 공정성을 결여한 것이다.

나. 청구인은 하수급인과 공사계약을 체결하면서 산재보험료와 고용보험료를 하수급인이 납부하기로 약속하고 공사대금에 이를 반영한 후 사업을 해왔음에도 피청구인은 이제 와서 청구인이 하수급인 사업주 승인 신청을 하지 않았다는 이유로 청구인에게 보험료를 부과하였는바, 청구인의 경우 하수급인의 사업장이 없어지거나 하수급인이 공개를 꺼리는 경우 관련사실 입증에 한계가 있는 반면 피청구인은 전산자료를 통해서 하수급인이 이미 보험료를 납부했는지 여부를 즉시 확인할 수 있음에도 모든 입증책임을 청구인에게 지운 후 증빙자료가 없다는 이유로 청구인에게 보험료를 부과하였다.

다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

가. 청구인이 2010년도 하반기 확정정산 대상 사업장으로 선정되어 청구인이 제출한 자료를 검토한 결과 청구인의 사업 중 건설공사 부분의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않아 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 하도급 공사의 노무비를 산정하여 ‘청구인의 원수급공사 직영인건비 + 청구인의 하도급 공사금액 × 하도급 노무비율’ 방식으로 임금총액을 결정한 후 보험료를 산출하였다.

나. 건설공사는 수차의 하도급에 의해 행해지는 것이 일반적인데, 하도급 공사의 실제 임금내역을 확인하기 위해서는 하수급인의 재무제표 등 공신력이 인정되는 객관적인 자료에 의해 하수급인의 전체공사에 대한 각 공사현장별 공사원가가 분리되어 있어 원수급인으로부터 도급받은 그 하도급공사에 대한 직영인건비가 파악될 경우 그것을 인정할 수 있고, 이는 재하도급이 없을 때에만 가능한 것이며, 재하도급이 있는 경우 각각 수차에 걸친 하수급인의 근거자료가 확인되어야 하는바, 청구인이 제출한 ‘근로자공제회신고 임금내역’이 실임금으로 인정되기 위해서는 각 하수급인들의 전체 공사원가가 공사현장별로 분리되어 있어야 하고, 분리된 공사원가 중 청구인으로부터 하도급 받은 공사의 공사원가가 확인되어(재하도급이 없는 경우) 그 공사원가 내역상 파악된 인건비가 근로자공제회신고 임금자료와 동일한 경우에 인정될 여지가 있는 것인데, 각 하수급인의 전체 해당공사에 대한 객관적인 증빙자료가 제출되지 아니한 상태에서 그것도 일부 하도급공사의 근로자공제회신고 임금내역을 실지급 임금으로 보기 어려워 하도급공사의 인건비를 노무비율을 사용하여 추계하였다.

다. 청구인 주장과 같이 다수의 하도급공사 중 임금이 확인되지 않은 일부 하도급공사에만 노무비율을 적용한다거나, 일부 실임금 비율이 고시된 노무비율과 크게 차이가 난다고 하여 일부는 실제 자료에 의하고, 일부는 노무비율을 적용하여 추계하는 것은 보험료 공평부담의 원칙에 위배되므로(서울행정법원 2004구합2752 판결 참조), 입증책임이 있는 청구인이 객관적인 증빙자료를 통해 전체 하도급공사의 임금총액을 밝히지 아니한 상태에서 노무비율 적용에 의한 추계가 위법하다는 주장은 타당하다고 볼 수 없다.

라. 청구인은 하도급계약 시 하수급인이 보험료를 납부하기로 약속하고 공사대금에 이를 반영하였다고 주장하나, 실제로 하수급인이 보험료를 납부했는지 여부를 확인할 수 있는 근거자료를 제출하지 않았고, 그 확인도 매우 어려우며, 설령 하수급인이 보험료를 납부했다 하더라도 이는 원수급인이 하도급공사를 포함한 전체 공사에 대한 보험료를 납부해야 한다는 법령을 위반한 당사자간의 계약상 문제일 뿐이므로 관련법의 보호를 받을 수 없고, 하수급인이 납부한 보험료 반환의 여지가 있을 뿐이다.

마. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

∙고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제4조, 제5조, 제7조, 제9조, 제11조제1항, 제13조, 제16조의2, 제17조, 제19조

∙고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령 제7조, 제19조의2

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면 및 각 서면의 첨부자료와 당사자 사이에 다툼이 없는 사실을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 등기부등본, 보험료조사징수통지서 등에 따르면, 청구인은 1999. 4. 20. 설립되어 건설업을 주된 사업으로 하는 법인으로서 본사와 건설공사업 부분으로 나누어 각각 산재보험과 고용보험에 가입되어 있는바, 건설공사업 부분 산재보험은 사업종류를 ‘기타 건설공사’로 하여, 고용보험은 ‘기타시설물축조관련전문공사업’으로 하여 각 2005. 1. 1. 보험관계가 성립되었다.

나. 2010년도 하반기 확정정산대상 선정·실시에 따른 자료제출 요청에 따르면, 피청구인은 2010. 9. 17. 청구인을 확정정산대상 사업장으로 선정하고 ‘재무제표, 계정별 원장, 현장별 공사원가명세서, 원천징수이행상황신고서, 대표이사 소득자별 근로소득원천징수부, 기타 임금총액에서 공제되는 임금의 근거자료, 임금조정내역서, 갑종근로소득납부명세서와 관련 증빙자료’의 제출을 요청하였다.

다. 청구인이 제출한 자료 중 2008년도 자료는 임금조정내역서, 재무제표, 계정별 원장, 2008년 본사 임금현황·연간 급여지급내역·근로소득원천징수영수증, 2008년도 건설공사실적총괄표(Ι)(Ⅱ), 2008년도 건설공사 기성실적신고서 및 ‘○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사’에 관한 2008년도 4/4분기 공제제도 이행현황·공제금납부 및 근로일수신고 현황·공제금납부확인서·건설근로자 퇴직공제 관계 성립신고서·하도급업체현황·일용노무비지급명세서이다.

라. 위 다항 기재 대한건설협회장 작성의 청구인에 대한 2008년도 건설공사실적총괄표(Ι), 2008년도 건설공사 기성실적신고서에 따르면, 2008년도 계약분은 없고, 과년도 계약분(미기성분)은 건축공사 1건(공사명 : ○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사)으로, 계약년월은 2007년 11월, 착공년월은 2008년 3월, 준공년월은 2009년 1월, 총 계약액은 92억 700만원, 기성액은 75억 1,100만원, 전문업체에 하도급준 금액은 46억 8,900만원으로 기재되어 있다.

마. 위 다항 기재 ‘○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사’에 관한 하도급업체 현황(청구인 작성)에 따르면, 위 공사의 하도급업체는 24개, 총 계약금액은 49억 8,347만 5,045원이며, 하도급업체 중 12개 업체(각 계약금액 합계 46억 9,394만 5,455원)의 근로자공제회 임금신고내역은 7억 3,629만 3,080원, 출력인원 6,838.5명으로 기재되어 있고, 나머지 12개 업체(각 계약금액 합계 2억 8,952만 9,590원)의 근로자공제회 임금신고내역은 공란으로 처리되어 있다.

바. 위 다항 기재 ‘○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사’에 관한 일용노무비지급명세서에 따르면, 위 마항 기재와 같이 근로자공제회 임금신고내역이 있는 12개 하도급업체의 각 일용노무비지급명세서만 제출되었고, 나머지 하도급업체에 관한 자료는 없다.

사. 당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 보험료조사징수통지서에 따르면, 피청구인은 청구인의 건설공사업 부분의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않는다는 이유로 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 하도급 공사의 노무비를 산정하여 ‘청구인의 원수급공사 직영인건비 + 청구인의 하도급 공사금액 × 하도급 노무비율’ 방식으로 임금총액을 산정한 후 산재보험과 고용보험의 보험료를 산출하여 2010. 10. 27. 이 사건 처분을 하였다.

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령의 내용

1) ｢고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률｣ 제4조, 제5조, 제7조, 제9조, 제11조제1항, 같은 법 시행령 제7조에 따르면, 같은 법에서 정한 사항은 고용노동부장관의 위탁을 받아 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)이 수행하고, 원칙적으로 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장의 사업주는 당연히 산재보험 및 고용보험의 보험가입자가 되며, 보험관계는 그 사업이 시작된 날에 성립하고, 사업주는 그 보험관계가 성립한 날부터 14일 이내에 공단에 보험관계의 성립신고를 해야 하며, 건설업이 여러 차례의 도급에 의하여 행하여지는 경우에는 원칙적으로 그 원수급인을 같은 법의 적용을 받는 사업주로 보고, 다만 공단의 승인을 받은 경우에는 하수급인을 사업주로 보는데, 하수급인을 사업주로 인정받으려는 경우 원수급인은 하수급인과 보험료 납부의 인계·인수에 관한 서면계약을 체결하고 하도급공사의 착공일부터 30일 이내에 하수급인의 사업주 인정 승인을 공단에 신청하여야 한다.

2) 같은 법 제13조, 제16조의2, 제17조, 제19조, 같은 법 시행령 제19조의2에 따르면, 건설업 등의 사업주는 보험연도마다 그 1년 동안에 사용할 근로자에게 지급할 보수총액의 추정액(대통령령으로 정하는 경우에는 전년도에 사용한 근로자에게 지급한 보수총액)에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(개산보험료)을 그 보험연도의 3월 31일까지 공단에 신고·납부하여야 하고, 공단은 사업주가 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 경우에는 그 사실을 조사하여 개산보험료를 산정·징수하되, 이미 낸 금액이 있을 때에는 그 부족액을 징수하여야 하며, 사업주는 매 보험연도의 말일까지 사용한 근로자에게 지급한 보수총액(지급하기로 결정된 금액을 포함)에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(확정보험료)을 다음 보험연도의 3월 31일까지 공단에 신고하여야 하고, 공단은 사업주가 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 경우에는 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정한 후 개산보험료를 내지 아니한 사업주에게는 그 확정보험료 전액을 징수하고, 개산보험료를 낸 사업주에 대하여는 이미 낸 개산보험료와 확정보험료의 차액이 있을 때 그 초과액을 반환하거나 부족액을 징수하여야 하며, 보수총액의 추정액 또는 보수총액을 결정하기 곤란한 경우에는 고용노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율을 사용하여 보수총액의 추정액 또는 보수총액을 결정할 수 있다.

나. 판단

1) ｢고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률｣ 제9조제1항, 같은 법 시행령 제7조는 건설업이 여러 차례의 도급에 의하여 행하여지는 경우에는 원칙적으로 그 원수급인을 같은 법의 적용을 받는 사업주로 본다고 규정함으로써 여러 사람이 수차의 도급계약을 체결하고 사업을 행하더라도 당해 원수급인을 중심으로 전체 사업을 하나의 적용단위로 보험관계가 성립하는 것으로 간주하여 재해근로자를 보호함과 아울러 하도급 부분의 임금총액을 산정하는 곤란함에 따른 보험료 부과의 어려움을 극복하도록 하고 있는바, 위 규정에 따라 원수급인은 하수급인이 고용한 근로자의 임금까지 파악하여 산재보험료와 고용보험료를 납부하여야 한다. 그런데 건설업의 경우와 같이 하도급, 재하도급이 널리 이루어지고, 나아가 규모가 다른 여러 공사를 동시에 진행하는 분야에서는 그 특성상 원수급인이 직영한 부분의 임금총액은 쉽게 파악할 수 있으나 여러 공사현장의 하도급 부분에 대한 임금총액을 파악하여 확정한다는 것은 현실적으로 어렵기 때문에 같은 법 제19조는 사업주가 근로자에게 ‘지급한 보수총액’을 기준으로 보험료를 산정한다고 규정하면서도 같은 법 제13조제6항에서 ‘고용노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율을 사용하여 보수총액을 결정할 수 있다’고 규정하고 있는 것이다. 즉 입법자는 확정보험료를 산정함에 있어서 필요한 보수총액은 근본적으로 공단보다는 사업주가 파악하는 것이 보다 적절하다는 판단 아래 원칙적으로 임금총액에 관한 기초자료 제출의무(입증책임)를 사업주에게 지워 실제 지급된 임금총액이 얼마인지 밝히도록 하면서도, 만일 수차의 도급에 의하여 사업이 행해지는 경우에 사업주가 그와 같은 의무를 다하기 위하여 노력한다 하더라도 실제 지급한 임금총액을 증빙자료에 의해 밝히지 못하거나 증빙자료를 숨긴 채 임금총액을 밝히지 아니한 경우에는 그 임금총액을 알 수 없다고 하여 보험료를 부과하지 않을 수는 없으므로 위와 같은 경우에 대비하여 고용노동부장관으로 하여금 실제 지급된 임금총액에 근접한 액수를 산정할 수 있도록 노무비율을 고시하여 이를 근거로 임금총액을 결정할 수 있도록 하는 권한을 부여하고 있다고 해석된다.

2) 청구인이 제출한 자료에 따르면, 청구인이 2008년도에 시행한 공사는 ‘○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사’ 1건인데, 위 공사의 총 공사금액은 92억 700만원이고, 그 중 하도급준 금액은 46억 8,900만원이며, 하도급업체는 총 24개 업체인바, 청구인은 그 중 12개 업체의 인건비 관련 자료로 근로자공제회 임금신고내역을 제출하였고, 나머지 12개 업체에 관해서는 아무런 자료를 제출하지 않았다. 또한 근로자공제회 임금신고내역이 제출된 12개 업체의 경우도 인건비와 관련한 다른 자료는 일용노무비지급명세서 뿐이어서 위 ‘○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사’ 공사에 각 업체가 모두 일용직 근로자만 투입하였는지, 모든 업체가 재하도급 없이 위 공사를 시행했는지 등을 확인할 수 있는 각 업체의 재무제표, 현장별 공사원가명세서, 계정별 원장 등의 객관적인 자료가 없는 이상 위 근로자공제회 신고내역을 곧바로 청구인으로부터 도급받은 ‘○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사’에 대한 임금내역으로 인정할 수 없다. 따라서 피청구인으로서는 청구인이 제출한 자료만으로는 청구인이 하도급에 의하여 시행한 ‘○○구 ○○2동 공영주차장 건설공사’에 관한 임금내역을 파악하여 확정할 수 없었을 것으로 보이고, 청구인도 실임금 내역을 모두 증빙하지 못했다고 스스로 인정하고 있으므로 피청구인이 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 임금총액을 결정한 것에 어떤 잘못이 있다고 볼 수 없다.

청구인은 하도급공사의 실제 임금총액의 95% 정도는 입증했으니 나머지 부분의 실임금액은 피청구인이 직권으로 조사를 하여 보험료를 부과했어야 한다고 주장하나, 95% 정도를 입증했다는 것도 청구인의 임의적인 판단에 불과할 뿐만 아니라, ‘지급한 보수총액’의 입증책임은 청구인에게 있는 것이고, 청구인이 상당부분 입증을 했다고 하여 입증책임이 피청구인에게 돌아가는 것은 아니므로 위 주장은 청구인의 독자적인 견해에 불과하여 받아들일 수 없고, 당초 하수급인과 공사계약을 체결하면서 산재보험료와 고용보험료를 하수급인이 납부하기로 약속하고 공사대금에 이를 반영한 후 사업을 해왔다는 주장에 관해서는 그러한 약정을 확인할 만한 아무런 자료가 없을 뿐만 아니라, 설령 그러한 약정이 있었다 하더라도, 위 법 제9조제1항과 위 법 시행령 제7조에 따르면, 건설업이 여러 차례의 도급에 의해 행하여지는 경우에는 원칙적으로 그 원수급인을 같은 법의 적용을 받는 사업주로 보고, 다만 원수급인이 하수급인과 서면계약을 체결한 후 일정기한 내에 하수급인의 사업주 인정 승인을 공단에 신청하여 승인을 받은 경우에만 하수급인을 사업주로 본다고 규정하고 있으므로, 청구인이 위 관계법령에 따라 요건을 갖추어 하수급인 사업주 승인 신청을 하여 공단의 승인을 받은 사실이 없는 이상 청구인을 사업자로 보고 보험료를 부과한 이 사건 처분에는 아무런 잘못이 없으며, 하수급인이 이미 보험료를 납부하였다면 하수급인이 피청구인에게 보험료 반환을 청구할 권리가 있을 뿐 그로 인하여 청구인에 대한 보험료 부과처분이 하자있는 것으로 되지는 아니한다.

따라서 청구인의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않는다는 이유로 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 임금총액을 산정한 후 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다.

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