6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

1) 개정 전 보험료징수법 제2조제1호, 제19조제1, 4항 및 제41조제1항에 따르면, ‘근로자’라 함은 ｢근로기준법｣에 의한 ‘근로자’를 말하고(｢근로기준법｣ 제2조제1항제1호에 따르면, ‘근로자’란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자를 말한다고 규정하고 있음), 사업주는 매 보험연도의 말일까지 사용한 근로자에게 지급한 임금총액에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액을 대통령령이 정하는 바에 따라 다음 보험연도의 3월 31일까지 참가인에게 신고하여야 하며, 참가인은 사업주가 위 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정한 후 개산보험료를 납부하지 아니한 사업주에 대하여는 그 확정보험료의 전액을 징수하고, 보험료와 이 법에 의한 그 밖의 징수금을 징수하거나 그 반환을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 규정하고 있다.

2) 개정 후 보험료징수법 제4조제1호 및 부칙 제1, 5조에 따르면, ｢고용보험법｣ 및 ｢산업재해보상보험법｣에 따른 보험사업에 관하여 이 법에서 정한 사항은 고용노동부장관으로부터 위탁을 받아 ｢산업재해보상보험법｣ 제10조에 따른 참가인이 수행하고, 다만 ① 보험료 등의 고지 및 수납, ② 보험료 등의 체납관리에 해당하는 징수업무는 ｢국민건강보험법｣ 제12조에 따른 피청구인이 고용노동부장관으로부터 위탁을 받아 수행하며, 이 법은 2011. 1. 1.부터 시행되고, 시행 전에 종전의 규정에 따른 참가인의 행위 또는 참가인에 대한 행위는 피청구인의 행위 또는 피청구인에 대한 행위로 본다고 되어 있다.

3) ｢고용보험법｣ 제1조, 제2조제1호, 제5조, 제6조, 제78조에 따르면, 이 법은 고용보험의 시행을 통하여 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 꾀하고, 국가의 직업지도와 직업소개 기능을 강화하며, 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 실시하여 근로자의 생활안정과 구직 활동을 촉진함으로써 경제·사회 발전에 이바지하는 것을 목적으로 하고, 고용보험의 ‘피보험자’는 보험료징수법에 따라 보험에 가입되거나 가입된 것으로 보는 근로자를 말하며, 국가는 매년 보험사업에 드는 비용의 일부를 일반회계에서 부담할 수 있고, 매년 예산의 범위에서 보험사업의 관리·운영에 드는 비용을 부담할 수 있으며, 이 법에 따른 보험사업에 드는 비용을 충당하기 위하여 징수하는 보험료와 그 밖의 징수금에 대하여는 보험료징수법으로 정하는 바에 따르고, 고용노동부장관은 보험사업에 필요한 재원에 충당하기 위하여 고용보험기금을 설치하며, 고용보험기금은 보험료와 이 법에 따른 징수금·적립금·기금운용 수익금과 그 밖의 수입으로 조성한다고 되어 있다.

4) ｢산업재해보상보험법｣ 제1조, 제3조, 제4조, 제5조제2호, 제95조에 따르면, 이 법은 산업재해보상보험 사업을 시행하여 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하고, 재해근로자의 재활 및 사회 복귀를 촉진하기 위하여 이에 필요한 보험시설을 설치·운영하며, 재해 예방과 그 밖에 근로자의 복지 증진을 위한 사업을 시행하여 근로자 보호에 이바지하는 것을 목적으로 하고, 국가는 회계연도마다 예산의 범위에서 보험사업의 사무 집행에 드는 비용을 일반회계에서 부담하여야 하며, 국가는 회계연도마다 예산의 범위에서 보험사업에 드는 비용의 일부를 지원할 수 있고, 이 법에 따른 보험사업에 드는 비용에 충당하기 위하여 징수하는 보험료나 그 밖의 징수금에 관하여는 보험료징수법에서 정하는 바에 따르며, 이 법에서 사용하는 ‘근로자’란 ｢근로기준법｣에 따른 ‘근로자’를 말하고, 고용노동부장관은 보험사업, 산업재해 예방 사업에 필요한 재원을 확보하며, 보험급여에 충당하기 위하여 산업재해보상보험 및 예방기금을 설치하고, 기금은 보험료, 기금운용 수익금, 적립금, 기금의 결산상 잉여금, 정부 또는 정부 아닌 자의 출연금 및 기부금, 차입금, 그 밖의 수입금을 재원으로 하여 조성한다고 되어 있다.

나. 판 례

1) ｢근로기준법｣상의 근로자에 해당하는지 여부는 계약의 형식이 고용계약인지 도급계약인지보다 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 위에서 말하는 종속적인 관계가 있는지 여부는 ① 업무내용을 사용자가 정하고 취업규칙 또는 복무(인사)규정 등의 적용을 받으며 업무수행 과정에서 사용자가 상당한 지휘·감독을 하는지, ② 사용자가 근무시간과 근무장소를 지정하고 근로자가 이에 구속을 받는지, ③ 노무제공자가 스스로 비품·원자재나 작업도구 등을 소유하거나 제3자를 고용하여 업무를 대행하게 하는 등 독립하여 자신의 계산으로 사업을 영위할 수 있는지, ④ 노무제공을 통한 이윤의 창출과 손실의 초래 등 위험을 스스로 안고 있는지, 보수의 성격이 근로 자체의 대상적 성격인지, ⑤ 기본급이나 고정급이 정하여졌는지 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, ⑥ 근로제공 관계의 계속성과 사용자에 대한 전속성의 유무와 그 정도, ⑦ 사회보장제도에 관한 법령에서 근로자로서 지위를 인정받는지 등의 경제적·사회적 여러 조건을 종합하여 판단하여야 한다. 다만, 기본급이나 고정급이 정하여져 있는지, 근로소득세를 원천징수하였는지, 사회보장제도에 관하여 근로자로 인정받는지 등의 사정은 사용자가 경제적으로 우월한 지위를 이용하여 임의로 정할 여지가 크기 때문에, 그러한 점들이 인정되지 않는다는 것만으로 근로자성을 쉽게 부정하여서는 안 된다(대법원 2006. 12. 7. 선고 2004다29736 판결, 대법원 2007. 3. 29. 선고 2005두13018 판결 등).

2) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등).

3) 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단함에 있어서는 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 하고(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등), 그 개인의 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미한다고 해석함이 상당하고, 귀책사유의 유무는 상대방과 그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2000. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등).

4) 선행조치로서의 공적 견해의 표명은 예규·법령의 해설, 질의에 대한 회신·행정지도 등 여러 모습으로 나타날 수 있고 그 형식상 제한이 없는 것인데, 특히 질의회신이 국민의 추상적인 질의에 대한 일반론적인 견해표명에 불과한 경우에는 공적 견해표명에 해당되지 않지만(대법원 1993. 7. 27. 선고 90누10384 판결), 국민이 개별적으로 자신의 구체적 행위에 대한 질의를 하여 행정청이 이에 대해 의견을 피력한 경우에는 공적인 견해 표명에 해당된다(대법원 1994. 3. 22. 선고 93누22517 판결).

다. 판단

1) 피청구인은 이 사건 처분이 이 사건 판결, 고용노동부의 질의회신 및 참가인 본부의 지시에 따른 것으로서 적법·타당하다고 주장하고, 청구인 지사는 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다고 주장하고 있으므로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 적용하기 위한 요건을 충족하고 있는지를 살펴본다.

가) 첫째, 행정청이 청구인 지사에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였는지 살펴본다. 위 인정사실에 따르면, 비록 청구인 지사를 관리하는 참가인 ○○지사는 2003. 8. 1. 재해를 입은 이 사건 재해자에 대해 2003. 8. 28. 요양을 승인하였으므로 2007. 8. 30. 요양승인을 취소하기까지는 청구인 지사에 대해 간접적으로 관리인의 근로자성을 인정하는 견해를 표명한 것으로 볼 수 있으나, 한편 ① 청구인 본사의 질의에 대하여 노동부가 2000. 6. 12. 관리원의 근로자성을 인정하지 않는 내용을 회신하였고, 노동부의 질의회신 내용이 청구인 공사 각 지사로 시달되었으며, ② 참가인 ○○본부장, ○○지사장, ○○지사장이 2004년 내지 2005년에 청구인 공사 ○○지사, ○○지사, ○○지사의 관리원들이 ｢근로기준법｣상의 근로자에 해당하지 않는다는 이유로 요양을 불승인하거나 보험관계 성립을 취소한 사례들이 계속되고 있었으므로 참가인 ○○지사도 이 사건 재해자에 대한 요양승인을 소급하여 취소할 가능성이 잠재적으로 존재하고 있었고(실제로 2007. 8. 30. 이 사건 재해자에 대한 요양승인이 취소되었음), 이와 같은 상황에 대처하기 위해 청구인 본사가 ‘관리원 재해보장 개선방안’을 마련하여 각 지사에 시달하는 상황에까지 이른 상태였으므로 청구인 지사의 입장에서는 관리원이 ｢근로기준법｣상의 근로자에 해당하지 않는다고 신뢰할 수 있는 행정청(노동부, 참가인)의 공적인 견해표명이 있었다고 볼 수 있다.

나) 둘째, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 청구인 지사에게 귀책사유가 없었는지 살펴본다. 비록 청구인 지사를 관리하는 참가인 ○○지사는 2003. 8. 28. 이 사건 재해자의 요양을 승인한 이후 참가인 본부의 감사를 받아 2007. 8. 30. 위 승인을 취소할 때까지 관리원들의 근로자성을 인정한 것으로 볼 수 있으나, 노동부와 참가인의 다른 지사들이 관리원들의 근로자성을 부인하는 견해를 계속하여 표명하고 있는 상황에서 청구인 본사가 ‘관리원 재해보장 개선방안’까지 마련하여 이를 각 지사에게 시달할 정도까지 이른 상황에서 청구인 지사가 관리원의 근로자성을 부인하는 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 귀책사유가 있다고 보기 어렵다.

다) 셋째, 청구인 지사가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였는지 살펴본다. 위 인정사실에 따르면, 노동부와 참가인 지사들이 관리원의 근로자성을 인정하지 않는 해석들을 내놓음에 따라 청구인 본사는 2005. 9. 22. 각 지사들의 의견을 수렴하여 ‘관리원 재해보장 개선방안’을 마련하여 각 지사에 시달하였고, 그에 따라 청구인 공사의 모든 지사들은 2006년부터 현재까지 고용 및 산재보험에 가입하지 않고 관리원들에 대해 민간 보험회사의 단체보험에 가입시켜 오고 있으며, 청구인 지사가 2007년에 관리원들의 단체보험료로 총 675만 351원을 지급하였으므로 청구인 지사는 행정청의 견해표명을 신뢰하여 이에 기초하여 어떠한 행위를 한 것으로 볼 수 있다.

라) 넷째, 행정청이 공적인 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 청구인 지사의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는데, 위 인정사실에 따르면, 청구인 지사는 이미 2007년에 관리원들에 대한 단체보험료로 총 675만 351원을 지급한 상태에서 이 사건 처분으로 인해 고용보험료 996만 1,970원과 산재보험료 1,371만 8,930원 합계 2,368만 900원을 납부하게 되었으므로 청구인 지사의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 볼 수 있다.

마) 마지막으로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다고 보는 것이 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에 해당하는지 살펴본다. 위 관계법령에 따르면, 고용보험제도와 산재보험제도 및 그 운영기금이 가지는 공익성을 충분히 인정할 수 있고, 이 사건 판결로 인하여 이 사건 재해자에 대한 요양승인 취소처분과 요양급여 1,652만 3,210원과 휴업급여 2,478만 8,420원 합계 4,131만 1,630원의 산재보험급여 환수결정이 취소되었으며, 참가인 ○○지사가 2011. 8. 31. 현재까지 이 사건 재해자에게 합계 1억 5,097만 7,590원의 산재보험급여를 지급한 상황에서 청구인 지사에게 소멸시효가 완성되지 않은 2007년도 고용 및 산재보험료 합계 2,368만 900원을 징수한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다고 보는 것이 공익을 해할 우려가 있는 경우에 해당한다고 볼 여지가 있으나, 청구인 지사가 2006년부터 현재까지 관리원들에 대하여 단체보험료를 지급해오고 있는데, 피청구인이 대법원에서 이 사건 판결이 확정된 2010. 2. 11. 이후 부분에 대하여 고용 및 산재보험료를 징수하는 것은 별론으로 하고, 참가인 ○○지사가 앞으로 계속하여 청구인 지사에 대하여 2008년과 2009년의 고용 및 산재보험료도 부과하려고 하고 있는 상황에서 고용보험기금과 산업재해보상보험 및 예방기금 전체의 규모를 고려할 때 청구인 지사에 대한 이 사건 처분을 취소하는 것이 공익을 ‘현저히’ 해할 우려가 있는 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것이다.

2) 결 론

따라서 이 사건 처분은 판례가 신뢰보호의 원칙의 적용을 위해 제시하는 첫째 내지 넷째 요건에 모두 해당하고, 나아가 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되어 위법하다고 보는 것이 공익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반되어 위법하다.

7. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.