1. 사건개요

청구인이 2010. 5. 14. 피청구인에게 중소기업고용환경개선지원금(이하 ‘개선지원금’이라고 한다) 6,760만 4,000원을 신청하자, 피청구인은 2010. 6. 1. 청구인이 중소기업고용환경개선계획서(이하 ‘개선계획서’라고 한다)를 제출하기 이전에 이미 고용환경개선을 시작하였다는 이유로 청구인에게 개선지원금의 지급을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.

2. 청구인 주장

가. 청구인은 노동부고시 제2009-20호(2009. 5. 14.)가 시행되던 시점인 2009. 6. 26. 개선계획서를 피청구인에게 제출하였는바, 위 고시에는 건축허가신청을 고용환경개선을 시작한 경우로 볼 만한 규정이 없음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 법률불소급의 원칙을 위배한 것이다.

나. 피청구인은 청구인이 개선계획서를 제출할 당시 청구인이 이미 건축허가를 신청하였다는 사실을 알고 있었으므로, 이러한 건축허가신청이 개선지원금을 신청하기 전에 이미 고용환경개선을 시작한 경우에 해당한다면 피청구인은 청구인의 개선계획서를 검토한 후 (즉시) 불승인 또는 반려하였어야 한다.

다. 피청구인으로부터 개선계획서를 승인받은 청구인은 위 계획서의 내용대로 기숙사를 신축하면 개선지원금을 받을 수 있다는 믿음하에 어려운 자금사정에도 불구하고 기숙사를 신축하여 19명의 근로자를 신규로 고용하였음에도, 개선지원금을 신청하기 전에 이미 고용환경개선을 시작하였다는 이유로 청구인에게 개선지원금의 지급을 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배된다.

3. 피청구인 주장

가. 노동부고시 제2009-20호(2009. 5. 14.) 제7조제6항에 사업주가 개선계획서를 제출하기 전에 시설·설비에 관한 계약 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있다고 규정되어 있고, 구 노동부장관 역시 2009. 6. 1.자 민원회신(고용지원실업급여과-517호)과 2009. 12. 28.자 질의회시(고용지원실업급여과-4123호)를 통하여 건축 인·허가 신청이 ‘계약 등’에 포함된다고 해석한 바 있으며, 2010. 1. 1.부터 시행된 노동부고시 2009-93호 제7조제6항에 ‘지방노동관서의 장은 사업주가 제5조에 따른 고용환경 개선계획 제출 이전에 시설·설비 설치에 관한 계약 또는 건축 인·허가 신청 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있다’고 개선계획서를 제출하기 전에 건축 인·허가 신청을 한 경우도 고용환경개선을 시작한 경우로 명시적으로 밝히고 있는 점에 비추어 볼 때, 피청구인이 이 사건 처분이 법률불소급의 원칙을 위배된다는 청구인의 주장은 이유없다.

나. 청구인은 피청구인이 개선계획서를 제출받을 당시 청구인이 이미 건축허가를 신청하였다는 사실을 알고 있었으므로, 이러한 건축허가신청이 개선지원금을 신청하기 전에 이미 고용환경개선을 시작한 경우에 해당한다면 피청구인은 청구인의 개선계획서를 검토한 후 (즉시) 불승인 또는 반려하였어야 한다고 주장하나, ‘개선계획서를 제출하기 전에 시설·설비의 설치에 관한 계약을 한 사실을 알지 못하고 개선계획서를 승인하였다는 이유만으로 지원요건을 충족하지 못하는 신청건에 대하여 지원금을 지급하는 것은 곤란하다’는 2009. 12. 28.자 구 노동부장관의 구 ○○지방노동청장에 대한 질의회시에 비추어 볼 때, 청구인의 이 부분 주장 역시 이유없다.

4. 관계법령

∙고용보험법 제20조

∙구 고용보험법 시행령(2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 일부개정되어 2011. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제15조

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 중소기업고용환경개선계획신고서, 중소기업고용환경개선완료신고서, 중소기업고용환경개선지원금 신청서, 중소기업고용환경개선지원금 부지급결정통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 2008. 1. 1.부터 기타 육류 가공 및 저장처리업을 영위하고 있는 사업장으로서, 2009. 6. 26. 기숙사(121.68㎡)를 신축하는 내용의 개선계획서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 같은 해 7. 2. 청구인의 위 개선계획서를 승인하였다.

나. 청구인은 2009. 12. 31.까지 위 기숙사를 신축하고, 2010. 1. 26. 중소기업고용환경개선 완료신고서를 제출한 후, 같은 해 5. 14. 피청구인에게 개선지원금 6,760만 4,000원을 지급하여 줄 것을 신청하였다.

다. 청구인의 개선지원금 지급신청에 대한 피청구인 검토내역서의 주요내용을 발췌하면 다음과 같다.

- 다 음 -

1) 개선내용 : 복지시설(기숙사)

2) 계획승인 : 2009. 7. 2.

3) 투자완료 : 2010. 1. 26.(투자기간 : 2009. 7. 1.- 12. 31.)

4) 고용환경개선을 통한 증가인원 : 14.67명(개선후39명 - 개선전24.33명)

5) 지원내역 : 6,760만 4,000원

가) 근로자 증가 : 14.67명×120만원 = 1,760만 4,000원

나) 설비 지원금 : 총 시설비 1억 55만 8,279원의 50%인 5,000만원

라. ○○시장은 2010. 2. 26. 피청구인에게 ‘청구인이 2009. 4. 16. 이 사건 기숙사 신축과 관련된 건축허가를 신청하여 2009. 5. 15. 이를 허가하였다’고 통보하였다.

마. 피청구인은 개선계획서를 제출하기 이전에 이미 고용환경개선을 시작하였다는 이유로 2010. 6. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

바. 구 노동부장관은 개선지원금의 지급과 관련한 민원에 대하여 2009. 6. 1. 사업주가 개선계획서를 제출하기 전에 시설·설비에 관한 계약 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있는바, 건축 인·허가 신청을 한 경우 고용환경개선을 시작한 경우에 해당한다는 취지의 답변(고용지원실업급여과-517호)을 하였고, 2009. 12. 28. 구 ○○지방노동청장에게 ‘사업주가 개선계획서를 제출하기 전에 시설·설비의 설치에 관한 계약을 한 사실을 알지 못한 상태에서 개선계획을 승인하였는데, 사업주가 고용환경개선을 완료한 후 개선지원금의 지급을 신청한 경우 이는 승인여부와 관계없이 고용환경개선이 이루어졌을 것으로 예상되므로 계획서에 대하여 승인하였다는 이유만으로 지원요건을 충족하지 못하는 신청건에 대하여 지원금을 지원하는 것은 곤란하다’는 내용의 지침을 시달(고용지원실업급여과-4123호)하였다.

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령 등의 내용

1) ｢고용보험법｣ 제20조 및 구 ｢고용보험법 시행령｣ 제15조에 의하면, 고용노동부장관은 고용기회를 확대하기 위하여 고용환경의 개선에 필요한 시설이나 설비를 설치하고 고용을 늘린 경우에는 그 비용의 일부를 예산에서 지원할 수 있고, 그 지원대상 시설·설비의 인정범위 등 지원의 요건, 지원금의 금액, 지원금의 신청 및 지급에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정하여 고시하도록 되어 있다.

2) 구 노동부고시인 ‘중소기업고용환경개선지원금 지급규정’(2010. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘고시’라 한다) 제4조 및 제5조에 의하면 개선지원금을 지급받고자 하는 사업주는 시설·설비 관련 견적서를 첨부하여 개선계획서를 사전에 소재지 관할 지방노동관서장에게 제출하여야 하고, 위 개선계획서를 접수한 지방노동관서장은 이를 심사하여 승인(불승인)통지서로 계획승인 여부를 해당 사업주에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 같은 규정 제7조제6항에 의하면 지방노동관서장은 사업주가 고용환경개선계획 제출 이전에 시설·설비 설치에 관한 계약 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있다고 되어 있다.

3) 구 노동부고시인 ‘중소기업고용환경개선지원금 지급규정’(2010. 1. 1. 시행된 것) 제7조제6항에 의하면 지방노동관서장은 사업주가 고용환경개선계획 제출 이전에 시설·설비 설치에 관한 계약 또는 건축 인·허가 신청 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 규정 부칙 제2조에 의하면 동 고시는 시행일 이후 개선계획서를 제출한 사업주부터 적용한다고 되어 있다.

4) 고용노동부고시인 ‘중소기업고용환경개선지원금 지급규정’(2010. 8. 23. 시행된 것) 제7조제6항에 의하면 지방노동관서장은 사업주가 고용환경개선계획 제출하기 전에 시설·설비 설치에 관한 계약 또는 건축 인·허가 신청 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니한다고 되어 있다.

나. 판단

1) 피청구인은 청구인이 개선계획서를 제출하기 전에 건축허가를 신청한 행위가 고시 제7조제6항의 소극적 요건(개선지원금을 지급하지 아니할 수 있는 사유)에 해당함을 이유로 이 사건 처분을 하였으므로, 그 처분의 적법성 여부에 관하여는 개선지원금의 법적성격, 고시의 법적성질과 해석, 개정된 고시(노동부고시 2009-93호, 2010. 1. 1. 시행)의 소급적용 가능성, 신뢰보호원칙 위배여부 등을 종합하여 판단할 필요가 있다. ｢고용보험법｣ 제20조와 같은 법 시행령 제15조(이하 ‘법령’이라 한다)의 전 취지를 종합하여 보면, 개선지원금은 고용기회를 확대하기 위하여 고용환경의 개선에 필요한 시설이나 설비를 설치하고 고용을 늘린 경우 사업주에게 그 비용의 일부를 국가예산에서 지원하는 ‘보조금’으로서의 법적성격을 갖고, 고시는 법령의 규정에 따라 개선지원금의 지급요건, 금액, 신청 및 지급 등에 필요한 사항을 위임받아 법령보충적 행정규칙으로서의 법적성질을 가지므로, 법령과 결합하여 법령의 전 취지에 부합하는 범위안에서 법규명령으로서의 구속력이 있다(헌법재판소 2004. 10. 28. 99헌바91 결정 참조) 할 것이다. 또한, 개선지원금제도를 규정한 법령의 취지는 고용환경개선에 필요한 시설이나 설비를 설치하고, 그 결과 고용을 늘린 사업주에게 그 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원함으로써 사업주의 부담을 완화하여 궁극적으로 근로자들의 고용을 확대하기 위한 것이므로, 고시의 적극적 요건을 충족하여 ‘고용환경의 개선에 필요한 시설이나 설비를 설치하고 고용을 늘린 경우’에 해당한다면 원칙적으로 개선지원금이 지급되어야 할 것인바, 고시의 적극적 요건을 충족하였음에도 불구하고 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있는 소극적 요건에의 해당여부에 대하여는 엄격한 해석이 필요하다.

2) 먼저, 고시의 적극적 요건 충족여부에 대하여 살펴본다. 위 인정사실에 의하면, 청구인이 2009. 6. 26. 기숙사를 신축하는 내용의 개선계획서를 피청구인에게 제출하여 같은 해 7. 9. 이를 승인받은 후, 2010. 1. 26.까지 1억 55만 8,279원을 투자하여 고용환경개선을 완료하고, 이를 통하여 14.67명의 근로자를 추가로 고용하는 등 개선지원금 수급요건을 충족한 사실에 대하여는 청구인과 피청구인간 다툼이 없으므로, 개선지원금 지급신청시 청구인은 고시의 적극적 요건을 충족하였다 할 것이다.

3) 다음으로, 고시의 소극적 요건 해당여부에 대하여 살펴본다. 피청구인은 청구인이 개선계획서를 제출(2009. 6. 26.)하기 이전인 2009. 4. 16. 경산시장에게 이 사건 기숙사 신축과 관련한 건축 인·허가 신청을 하였는데, 이러한 건축 인·허가 신청은 고시 제7조제6항의 소극적 요건에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. 그러나, 청구인이 피청구인에게 개선계획서를 제출할 당시 고시(2010. 1. 1. 이전에 시행된 것) 제7조제6항은 ‘지방노동관서의 장은 사업주가 제5조에 따른 고용환경개선계획 제출 이전에 시설·설비에 관한 계약 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있다’라고 규정하고 있으므로, 위 규정의 ‘계약 등’에 건축 인·허가 신청이 포함될 수 있는지를 판단할 필요가 있다. 그런데, 앞에서 살펴본 바와 같이 고시는 법규명령으로서의 구속력이 있으므로, 고시의 적극적 요건을 충족하였음에도 불구하고 지원금을 지급하지 아니할 수 있는 소극적 요건에 해당하는지 여부에 대하여는 엄격한 해석이 요구되는바, 위 규정의 ‘계약 등’의 의미는 시설·설비에 관한 계약과 이에 준하는 행위로 한정하여 매우 엄격하게 해석되어야 한다.

위 인정사실에 의하면, 피청구인은 노동부장관의 2009. 6. 1.자 민원회신(고용지원실업급여과-517호)과 2009. 12. 28.자 질의회시(고용지원실업급여과-4123호)를 근거로 건축 인·허가 신청이 ‘계약 등’에 포함된다고 해석하고 있지만, 그 해석의 정확성을 입증할 만한 근거가 제시되어 있지 않고, 문언상 서로 부합하지 아니하는 확대해석이라 할 것이어서 그 합리성을 인정하기 어렵다. 또한, 피청구인은 고시를 개정(노동부고시 2009-93호, 2010. 1. 1. 시행)하여 ‘건축 인·허가 신청’을 고용환경개선을 시작한 이후의 예로 명시하였는바, 이를 반대로 해석하면 청구인의 경우와 같이 개정된 고시가 시행되기 이전에 승인된 개선계획서에 적용될 소극적 요건에는 ‘건축 인·허가 신청’이 포함되지 아니한다고 보아야 할 것이다. 더욱이, 개정된 고시는 부칙 제2조에 ‘이 고시는 시행일 이후 중소기업고용환경개선계획서를 제출한 사업주부터 적용한다’라고 명시하고 있어 청구인에게 소급하여 적용할 수 없는바, 이와 같은 점을 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분은 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있는 소극적 요건에 해당하지 아니하는 사유에 근거한 것이어서 재량권을 일탈하여 행한 위법한 처분이라 할 것이다.

4) 또한, 피청구인의 주장대로 건축 인·허가 신청이 시설·설비의 설치 등 건축공사와 불가분의 관계에 있는 사전단계인 점을 고려하여 개선계획서의 제출전에 건축 인·허가 신청을 한 경우도 ‘개선계획 제출 이전에 고용환경개선을 시작한 경우’에 포함되는 것으로 해석이 가능하다고 하더라도, 고시 제7조제6항은 개선계획을 제출하기 이전에 고용환경개선을 시작한 경우의 개선지원금 지급여부를 지방노동관서장의 재량으로 하고 있으므로, 사업주가 개선지원금을 지급받기 위해서는 절차상 우선 관할 지방노동관서장에게 개선계획서를 제출하여 개선계획에 대한 승인을 받아야 하는데, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 2009. 6. 26. 피청구인에게 개선계획서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 승인요건을 검토한 뒤 ‘적합’한 것으로 보고 같은 해 7. 2. 청구인의 개선계획서를 승인한 사실이 확인된다. 따라서, 청구인으로서는 당연히 피청구인이 승인한 개선계획에 따라 공사를 진행하면 개선지원금을 지급받을 수 있을 것으로 신뢰하였을 것으로 보이는데, 피청구인이 한 개선계획서 승인의 하자가 청구인의 고의적인 사실은폐나 건축 인·허가 신청시기를 피청구인에게 허위로 진술하는 등의 부정행위에서 기인한 것으로 볼 수 없고, 제출된 자료 어디에서도 청구인이 피청구인의 계획승인에 하자가 있었음을 알았다거나 과실로 알지 못하였다고 볼 만한 사정을 찾기 어려우며, 청구인이 승인받은 개선계획서에 따라 고용환경개선을 완료하고 기숙사를 운영하면서 근로자를 증원하는 등 개선지원금을 받기 위한 다른 요건을 모두 충족하였음에도 불구하고, 청구인이 개선계획서를 제출하기 이전에 건축 인·허가 신청을 하였다는 이유로 개선지원금의 지급을 거부하는 것은 청구인의 정당한 신뢰를 위반하는 것으로서 신뢰보호원칙에 반한다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다.

7. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

노무법인 푸른 솔 (전국 상담 1544-1557)

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